2009 tiedotteet ja lausunnot
20.2.2009 9.53
Lausunto koskien huomautusta vesilain uudistamisesityksestä
Dnro 3/2009Pyyntönne 29.1.2009
HUOMAUTUS VESILAIN UUDISTAMISTA KOSKEVASTA HALLITUKSEN ESITYSLUONNOKSESTA
Oikeusministeriö on 28.1.2009 julkaistulla ilmoituksellaan esittänyt, että kansalaiset ja yhteisöt voivat esittää huomautuksia oikeusministeriölle vesilain uudistamista koskevasta hallituksen esitysluonnoksesta.
Suomen Asianajajaliitto (”Asianajajaliitto”) kannattaa ehdotusta korvata nykyinen vesilaki kokonaan uudella lailla. Koska lakia on muutettu useilla osittaisuudistuksilla, lain ajantasaistaminen on perusteltua, vaikka lain keskeisiä soveltamisperiaatteita tai soveltamisalaa ei olennaisesti muutettaisikaan. Seuraavassa esitämme yksittäisiä kommentteja ehdotettuihin säännöksiin.
1. Yleiset säännökset
Asianajajaliitto pitää vesilain 1 luvun 3 §:ään sisältyviä määritelmiä perusteluina ja oikeustilaa selventävinä. Asianajajaliitto esittää kuitenkin harkittavaksi, tulisiko ehdotetun vesilain hankkeesta vastaavaa koskevan määritelmän sisältöä suhteessa ympäristönsuojelulain 3 §:n toiminnanharjoittaja-määritelmään mahdollisuuksien mukaan yhdenmukaistaa.
2. Yleiset oikeudet, velvollisuudet ja rajoitukset
Ehdotetun vesilain 2 luvun 5 §:ssä tulisi selkeyden vuoksi viitata myös maankäyttö- ja rakennuslain toimenpide- ja rakennuslupaa koskeviin määräyksiin eikä jättää tätä seikkaa vain perustelujen maininnan varaan.
Eräiden vesiluontotyyppien suojelusta sisältyy ehdotetun 2 luvun 9 §:ään poikkeussääntely, joka lisättiin nykyiseen vesilakiin luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä. Sääntely on melko ankaraa, ja siksi säännöksen määritelmiin tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Säännöksen tarkoittaman fladan määritelmää voidaan esitetyssä muodossa pitää jossain määrin epäselvänä. Asianajajaliitto pitää kuitenkin 1 luvun 3 §:n noroa ja puroa koskevien määritelmien täsmentämistä yhdessä 2 luvun 9 §:n muutoksen kanssa tältä osin parannuksena nykyiseen oikeustilaan.
Ehdotetun lain 2 luvun 12 §:ään on sisällytetty nykyisen vesilain 2 luvun 7 §:n mukainen käsite ”pysyvä käyttöoikeus”. Oikeuskäytäntö (KHO:2001:60 ja KHO:2001:62) on kuitenkin osoittanut, ettei säännöksen tarkoittamaa pysyvää käyttöoikeutta käytännössä voi saada, sillä KHO vahvisti em. ennakkopäätöksillään, etteivät kiinteistön nykyiseltä omistajalta saadut suostumukset anna säännöksen tarkoittamaa pysyvää käyttöoikeutta, sillä suostumus ei sido uutta kiinteistönomistajaa. Tämä koskee myös käyttöoikeussopimuksia, jotka ovat voimassa vain inter partes ja saavat sivullissitovuuden vain tietoisuuden perusteella (ks. MK 3:8). Pysyviä käyttöoikeuksia ei myöskään voida merkitä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin maakaaren 14 luvun 1 §:n 2 momentista johtuen eikä niitä myöskään voida perustaa rasitteena kiinteistönmuodostamislain 154 §:n tyhjentävästä rasitetyyppiluettelosta johtuen. Kiinteistönmuodostamislain rasitetyyppiluetteloon ei sisälly esimerkiksi jakolain 116 §:ää vastaavaa mahdollisuutta perustaa rasite veden patoamista varten.
Nykyisen vesilain 12:6.2 ja 12:7.1 säännökset, joita vastaavat säännökset sisältyvät myös ehdotetun vesilain 17 luvun 7 ja 8 §:iin näyttäisivät KHO:n ennakkopäätösten valossa mahdollistavan käyttöoikeuden laillistamisen jälkikäteen myös omistajanvaihdostilanteissa. Edellytyksenä on tällöin kuitenkin se, että säännöksissä mainitut sopimukset on tehty kaikkien maanomistajien kesken.
Vaikka esitetyn 6 luvun 5 §:n määräykset poistaisivat suurimmat asiaan liittyvät käytännön ongelmat, lienee edellä esitetystä johtuen kuitenkin syytä vielä tarkemmin selvittää, mitä pysyvällä käyttöoikeudella tarkoitetaan sekä tulisiko käsitteen sisältöä täsmentää tai tehdä pysyvän käyttöoikeuden kirjaaminen mahdolliseksi sen pysyvästä luonteesta huolimatta. Esimerkiksi pysyvän käyttöoikeuden saamisesta vesivoimaan yksityisoikeudellista tietä on nimenomainen säännös nykyisessä vesilain 3 luvun 6 § 2 momentissa ja myös ehdotetussa vesilain 8 luvun 3 §:ssä, jonka nojalla oikeus myös voidaan kirjata maakaaren mukaisesti.
3. Luvanvaraiset vesitaloushankkeet
Esityksessä on otettu lähtökohdaksi vesitaloushankkeiden ja niiden toteuttamisen sääntelyn mahdollisimman pitkälle menevän yhdenmukaistamisen, mikä on kannatettavaa. Ottaen huomioon, ettei esitys pidä sisällään muutosta ns. ehdottoman luvanmyöntämisesteen osalta ja että nykyinen oikeustila tältä osin pääosin pysytettäisiin, Asianajajaliitolla ei ole erityistä huomautettavaa luvun suhteen.
Asianajajaliitto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetussa 3 luvun 4 §:ssä edellytetään hakijalta ”oikeutta” hankkeessa käyttöön otettaviin alueisiin, mutta ”oikeuden” sisältöä ei ole tarkemmin määritelty.
Töidenaloittamislupa on ehdotuksessa korvattu ns. valmisteluluvalla, jotta korostettaisiin eroa hankkeen valmisteluna pidettävien yksittäisten toimenpiteiden ja itse hankkeen välillä. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että on tilanteita, joissa lupapäätöksestä tehtävät valitukset kohdistuvat vain lähinnä erillisiin korvauskysymyksiin, eivät siis itse hankkeeseen, mutta uhkaavat kuitenkin viivästyttää koko hanketta. Ehdotetut perustelut ovat tältä osin epäselvät. Ympäristölupavirastohan ei ensi asteen lupaviranomaisena voi olla tietoinen siitä, millaisia valituksia hankkeesta mahdollisesti tehdään. Ehdotuksen tarkoituksena lienee, että lupaviranomainen voisi myöntää valmisteluluvan ja muutoksenhakuviranomainen luvan täytäntöönpanolle muutoksenhausta huolimatta, edellyttäen ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi. Perusteluja tulisi tältä osin selventää. Koska täytäntöönpanomahdollisuus ennen luvan lainvoimaisuutta on monessa tilanteessa tärkeä, asiaa koskevan sääntelyn tulisi olla mahdollisimman selvä, varsinkin, kun ehdotuksesta puuttuu ympäristönsuojelulain 100 §:n 1 momentin viimeistä virkettä vastaava säännös.
4. Veden ottaminen
Ei kommentoitavaa.5. Ojitus
Ehdotetun lain 5 luvun 11 §:ssä tarkoitetun asianosaisten välisen kirjallisen sopimuksen pysyvyyttä omistajanvaihdostilanteissa voidaan pitää jossain määrin ongelmallisena etenkin, kun sopimuksista eikä edes 5 luvun 9 §:n mukaisista päätöksistä ehdotetun lain 17 luvun 5 §:n nojalla aina tehdä merkintää kiinteistörekisteriin. Varsinkin tilanteissa, joissa sopimukseen perustuvaa ojitusta ei ole toteutettu ennen omistajanvaihdosta, saattaa sopimuksen lakisääteinen sitovuus tulla yllätyksenä. Siksi tulisikin harkita ainakin sitä, tulisiko sitovuus ulottaa koskemaan vain ennen omistajanvaihdosta toteutettuja hankkeita.
6. Keskivedenkorkeuden pysyvä alentaminen ja nostaminen
Ei kommentoitavaa.7. Säännöstely
Ei kommentoitavaa.8. Vesivoiman hyödyntäminen
Ei kommentoitavaa.9. Puutavaran uitto
Ei kommentoitavaa.10. Kulkuväylät ja muut vesiliikennealueet
Ei kommentoitavaa.11. Hakemusmenettely
Ehdotetun 11 luvun 16 §:n 2 momentin mukaan erityistä selvitystä voi hankkia ympäristöhallinnon palveluksessa oleva riittävän asiantunteva henkilö. Esitämme selvitettäväksi, voisiko erityistä selvitystä hankkia myös maanmittaushallinnon palveluksessa oleva henkilö.
12. Vesioikeudellinen yhteisö
Hallituksen ja kokouksen välinen toimivallanjako näyttäisi ehdotuksessa olevan jossain määrin epäselvä. Ehdotuksen 12 luvun 7 § näyttäisi lähtevän siitä, että kokous olisi yleistoimivaltainen elin, mutta 12 luvun 8 §:n mukaan kokous päättäisikin vain eräistä merkittävistä asioista. Epäselväksi myös jää, edellyttääkö hallituksen itsenäinen päätöksenteko säännöillä tapahtuvaa delegointia. Tähän perustelut viittaavat, mutta säännöksissä delegointia ei mainita. Edelleen ehdotetun lain 12 luvun 15 §:n nojalla myös hallituksen päätöksistä tulisi voida tehdä oikaisuvaatimus tai nostaa moitekanne, mutta missään ei määrätä, miten jäsenet saavat tiedon hallituksen tekemistä päätöksistä, ehdotetun lain 12 luvun 5 §:n 1 momentin 10)-kohtaa lukuun ottamatta. Edellä esitettyyn viitaten katsomme, että ehdotukseen sisältyviä 12 luvun säännöksiä kokouksen ja hallituksen toimivaltajaosta sekä jäsenten oikeusturvasta tulisi täsmentää.
13. Korvaukset
Ehdotetun lain 13 luvun 5 §:stä on jäänyt pois mahdollisuus hakea korvausta ehdotetun lain 13 luvun 1 §:n 1 momentin 3)-kohdan tarkoittamista vahingoista, vaikka tämä mahdollisuus sisältyy nykyisen vesilain 11 luvun 8 §:n 4 momentin viimeiseen virkkeeseen.
Ehdotetun lain 13 luvun 6 §:stä ilmenee, että nykyinen korvausasioiden viranomaisjärjestelmä on edelleen epäselvä. Jatkossa tulisikin harkita viranomaisjärjestelmän selkiyttämistä, jolloin tulisi selvittää mm. lunastustoimitustyyppisen järjestelmän soveltuvuutta useampien korvauskysymysten käsittelyyn.
14. Valvonta ja hallintopakko
Ehdotetun 14 luvun 2 §:ssä annetaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle oikeus väliaikaisesti keskeyttää ilmeisen lainvastainen toimenpide. Säännöstä perustellaan maa-aineslain vastaavalla sääntelyllä. Toteamme, että kunta toimii maa-aineslain mukaisena lupaviranomaisena, joten sen asiantuntemus hankkeen lainvastaisuuden arvioinnin osalta on perusteltu. Mielestämme keskeyttämisvalta ympäristölupaviraston toimivaltaan kuuluvien hankkeiden osalta soveltuisi paremmin ympäristölupavirastolle.
15. Muutoksenhaku ja täytäntöönpano
Ehdotamme, että lakiin lisätään ympäristönsuojelulain 100 §:n 1 momentin viimeistä virkettä vastaava säännös siitä, että valitus korvauksesta ei estä toiminnan aloittamista.
16. Rangaistussäännökset
Ei kommentoitavaa.17. Kiinteistöoikeudellisia säännöksiä
Lain sisällöllisen selkeyden kannalta on hyvä, että kiinteistöoikeudelliset säännökset on koottu erilliseen lukuun.
Ehdotuksen 17 luvun 7 §:n osalta selkeyden vuoksi olisi myös syytä tehdä ilmoitus lupaviranomaiselle kiinteistön tai laitoksen omistajan vaihtumisesta (vrt. ympäristönsuojelulaki).
18. Erinäisiä säännöksiä
Ei kommentoitavaa.19. Voimaantulo
Ehdotetulla 19 luvun 7 §:llä pysytettäisiin nykyisen vesilain 8 luvun 10 b §:n mukainen menettely. Säännöksen soveltamiskäytännössä on kuitenkin ilmennyt ongelmia sen johdosta, että ympäristökeskuksilla osittain lainsäädännöstä ja osittain eräistä historiallisista syistä johtuen säännöksen tarkoittamassa prosessissa samanaikaisesti on useita ja osittain vastakkaisia rooleja. Ympäristökeskus toimii säännöstelylupien tarkistamisprosesseissa säännöksen tarkoittaman neuvotteluprosessin vetäjänä ja yleisen edun valvojana, mutta tämän lisäksi ympäristökeskukset ovat usein myös säännöstelylupien haltijoita. Edelleen ympäristökeskukset ovat laillisuusvalvojia nykyisen vesilain 21 luvun 1 §:n nojalla, jonka lisäksi ympäristökeskukset vielä edustavat Suomen valtiota korvausten maksajina säännöstelylupien tarkistamisprosesseissa. Ympäristökeskuksen erilaisia rooleja tulisi tältä osin selventää.
Helsingissä 20. tammikuuta 2009
SUOMEN ASIANAJAJALIITTO
Riitta Leppiniemi
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja
LAATI
Matias Wallgren, asianajaja, Asianajotoimisto Castrén & Snellman Oy
Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tätä lausuntoa on valmisteltu ympäristöoikeuden asiantuntijaryhmässä.
