LAUSUNTO kaivoslakiuudistuksesta

Dnro 36/2008

Lausuntopyyntönne TEM 120:00/2008, 17.10.2008

KAIVOSLAIN KOKONAISUUDISTUKSEEN TÄHTÄÄVÄ EHDOTUS UUDEKSI KAIVOSLAIKSI JA ERÄIDEN SIIHEN LIITTYVIEN LAKIEN MUUTTAMISESTA (26/2008)

1 Yleistä

Asianajotoiminnassa asianajajat ovat tekemisissä kaivoslakiin liittyvissä asioissa mm. edustaessaan etsintä- ja kaivosyhtiöitä lupaprosesseissa sekä muissa oikeudellisissa asioissa, avustaessaan kaivosrahoitusta tarjoavia rahoittajia sekä avustaessaan projektialueen maanomistajia mm. korvaus- ja lupakysymyksissä. Yksittäisen asianajajan näkökulma sille, millainen hyvän kaivoslain tulisi olla, vaihtelee painopisteeltään riippuen siitä, ketä tämä asianajaja edustaa. Suomen Asianajajaliitto kiinnittää kuitenkin liittona oikeuspoliittisessa edunvalvonnassaan erityistä huomiota oikeusturvakysymyksiin ja on mm. vuonna 2000 laatinut oikeusturvaohjelman, joka sisältää konkreettisempia linjanvetoja näihin liittyen. Oikeusturvaohjelma on laadittu erityisesti yksityisten henkilöiden oikeusasemaa koskevaksi rajaten yritysnäkökulman tietoisesti pois ohjelmasta. Koska kaivoslaissa yhtiöiden ja yksityisten oikeudenhaltijoiden ja muiden intressitahojen välinen suhde usein sisältää jännitteitä, jotka lakiehdotuksessakin ovat keskeisellä sijalla, ei Suomen Asianajajaliitto kaivoslakiehdotusta koskevassa lausunnossaan voi ottaa lähtökohdakseen yksilöiden oikeuksien toteuttamista etsintä- ja kaivostoimintaa harjoittavien yhtiöiden kustannuksella. Sen sijaan lausunnossa pyritään monipuolisesti huomioimaan erilaisia oikeusturvaulottuvuuksia, joita lakiehdotus sisältää ja joiden esiin nostamiselle ehdotus antaa aihetta.

2 Kaivoslainsäädännön oikeudellinen konteksti

Kaivoslaki muodostaa malminetsintä- ja kaivostoiminnan kannalta keskeisen toiminnan mahdollistavan ja tietyiltä osin sen reunaehtoja asettavan lainsäädäntöinstrumentin. Vaikka kaivoslaki ei laajemman yleisön tai lakimieskunnankaan parissa ole sisällöltään erityisemmin tunnettu, on sen saama huomioarvo kasvanut julkisuudessa huomattavasti Itä-Uudellemaalle suunnitellun uraaninetsintätoiminnan myötä muutama vuosi sitten. Kaivoslain voidaan yhdessä mm. mannerjalustan hyödyntämistä koskevan Talousvyöhykelain (1058/2004) ja valtion kaivosoikeudellisen omaisuuden luovutusta koskevan lain sekä alempiasteisen kaivoslain alla annetun sääntelyn kanssa muodostavan kaivosoikeudeksi kutsuttavan oikeudellisen kokonaisuuden. Se, millaiseksi kaivosoikeuden suhde katsotaan ns. luonnonvaraoikeuteen ja laajemmin ympäristöoikeuteen (mm. ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojelusääntelyyn) nähden, on vahvasti riippuvainen tarkastelijan omaksumasta katsantokannasta, joka samalla useimmiten viestii siitä suunnasta, johon kaivossääntelyä halutaan kehittää. Yleisesti ottaen kaivosoikeuden voidaan todeta sijoittuvan varallisuus-, elinkeino- ja ympäristöoikeuden välimaastoon sisältäen oikeudellisia luonteenpiirteitä kaikista näistä.

Tämä ns. oikeuden yleisten oppien tasolla ilmenevä kaivosoikeuden moni-ilmeisyys selittää, miksi kaivosoikeutta ei voida rinnastaa ympäristöoikeudellisen sääntelyn ja sen yleisten oppien tasolla olevien periaatteiden kanssa. Kaivosoikeudellinen sääntely toteuttaa Elinkeinolain (122/1919) 3 § 1 kohdan nojalla elinkeino-oikeudellisesti erityistä sääntelytehtävää, mikä erottaa sääntelyn kohteena olevan toiminnan elinkeino-oikeudellisesti rajoittamattomasta toiminnasta. Lisäksi kaivoslain mukaisten menettelyjen kautta syntyvät oikeudet (valtaus ja kaivosoikeus) ovat luonteeltaan varallisuusoikeudellisia, eli pantattavissa ja siirrettävissä sekä erityistä pysyvyyttä nauttivia. Tarkasteltaessa lakiehdotusta on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota siihen, ettei kaivosoikeudellisen sääntelyn varallisuus- ja elinkeino-oikeudellisia piirteitä ole kattavasti huomioitu ehdotuksen valmistelussa tai itse ehdotuksessakaan vaan esityksen pääpaino on toiminnan ympäristöllisen ohjauksen laajentaminen myös itse kaivosoikeuden puolella.

3 Perusoikeudet

Esityksessä on kiitettävällä syvyydellä tarkasteltu malminetsintä- ja kaivostoimintaan liittyviä perusoikeusulottuvuuksia. Ottaen huomioon kaivoslain taustan, perusoikeustarkastelua on valtaosin tehty haitankärsijätahon kannalta. Tältä osin on syytä huomioida, että samoja perusoikeuksia painotetaan eri tavalla eri toimijoiden osalta, mikä ilmenee esim. omaisuudensuojan kohdalla mitä tulee toisaalta maanomistajien asemaan ja toisaalta sääntelyn taannehtiviin vaikutuksiin olemassa olevien oikeuksien suhteen (valtaus, kullanhuuhdonta, kaivosoikeuksiin kohdistuvat korvaus- ja maksuvelvoitteet sekä nykyisen sopimusvapauden kaventaminen etsintätyön osalta).

Vaikka perustuslaillinen tarkastelu saa ehdotuksessa paljon huomiota osakseen, esimerkiksi laillisuusperiaatteeseen liittyvää normien ennakoitavuuden tarvetta ei ole painotettu, mikä näkyykin siinä huomattavassa joustavien normimuotoilujen määrässä, joka esitykseen on sisällytetty. Sellaista faktisen päätäntävallan delegointia virkamiehen ratkaistavaksi tulisi välttää, jota perustuslain nojalla ei asetuksellakaan voi lain sijasta säätää.

4 Menettelyt

Esitys sisältää huomattavia menettelyllisiä uudistuksia. Suomen Asianajajaliiton erityisenä huolenaiheena on menettelyllisten uudistusten vaikutus lupa- ja valvonta-asioiden käsittelyaikoihin. Työ- ja elinkeinoministeriön otettua käyttöön kuulemismenettelyn valtaushakemuksissa vuonna 2006, valtaushakemusten käsittelyajat pitenivät noin kahdesta kuukaudesta nykyiseen noin vuoteen ja seitsemään kuukauteen ja samalla kaivospiiriä koskevien hakemusten käsittely piteni noin kolmeen vuoteen, mikä on erona huomattava verrattuna esimerkiksi ympäristölupamenettelyyn ottaen huomioon kyseisten kaivosoikeudellisten lupa-asioiden työmäärältään varsin kevyen luonteen.

Osa malminetsintäalan toimijoista on valtauspäätösten viipymisen johdosta joutunut turvautumaan sopimusperusteisiin malminetsintämenetelmiin valtauksen sijasta tai sen odotusaikana.  Tätä maanomistajan kanssa tapahtuvaa vapaaehtoiseen sopimukseen ja maanomistajan omistusoikeuteen perustuvaa joustomahdollisuutta ollaan esityksen 8 ja 9 §:ien kautta suuresti rajoittamassa, vaikkei sitä selvästi ole nostettu esille esityksessä. Sen sijaan tämä ilmenee ainoastaan säännöksiä tarkkaan lukemalla. Kyseistä rajoitusta maanomistajan ja etsintää harjoittavan tahon perusoikeuksiin ei ole arvioitu esityksessä, vaikka erityisesti maanomistajan ja muiden haitankärsijätahojen perusoikeusulottuvuutta on ehdotuksessa painotettu runsaasti.

Käsittelyaikojen ja kaivosviranomaisen resurssitilanteen johdosta myös toiminnanharjoittajan velvollisuus jättää jatkolupahakemus kaivosviranomaiselle niin että se ehditään käsitellä ennen määräaikaisen luvan umpeutumista, tuntuu yllä esitettyjen käsittelyaikojen epävarmuuden johdosta kohtuuttoman vaikeasti ennakoitavalta velvoitteelta.

Esityksessä lupajärjestelmien päällekkäisyys on tunnistettu ongelmaksi ja se on vuosikymmenen ajan ollut yksi kaivoslakiuudistuksen keskeisistä ajankohtaisaiheista. Menettelyjen kannalta yhtenäistetympi kaivoshankkeiden lupakäsittely olisi tervetullut, jotta samaa projektia koskevia osallistumismenettelyjä voitaisiin soveltuvilta osin sovittaa yhteen, mikä olisi kaikkien tahojen etujen mukaista. Esitys ei tarjoa viranomaismenettelyjen päällekkäisyyteen ratkaisua. Sen sijaan esityksessä sisällytetään sisällöllisiä viittauksia muuhun sääntelyyn, mikä johtaa päällekkäisiin hankkeen sisällöllisiin arviointeihin ja mahdollisesti myös päällekkäisten ja ristiriitaisten lupamääräysten vaaraan. Lisäksi tiedostetusta yhtenäistämis- ja keventämistarpeesta huolimatta esityksessä ehdotetaan kaivostoimintaan kohdistuvia maankäyttö- ja rakennuslain pääsäännöistä poikkeavia ylimääräisiä kaavoitusvelvoitteita.

Kaikkien tahojen edun mukaista on myös, että kaivosrekisteri ja siihen liittyvät mahdollisimman ajantasaiset kartta- ja muut tietopalvelut ovat käytettävissä. Tähän tulisi kiinnittää kaivoslain tasolla enemmän huomioita. Lisäksi ottaen huomioon edellä kuvattu kaivosoikeudellisten hakemusten käsittelyn ruuhkautuneisuus, tulisi kaivosviranomaisen resurssitarvetta seikkaperäisesti arvioida ja siitä päättää lakiehdotuksen yhteydessä.

Lisääntyvä ns. joustavien normien kautta tapahtuva sääntely on omiaan lisäämään päätösten valitusalttiutta toisin kuin lakiehdotuksessa ennakoidaan. Tämä pitäisi huomioida myös hallintotuomioistuinten resursseja mitoitettaessa. Lisäksi tulisi harkita, olisiko tarpeen delegoida kaivosasiat esim. Pohjois- tai Itä-Suomeen olemassa olevalle hallintotuomioistuimelle, joka tätä kautta erikoistuisi kaivosoikeudellisten asioiden hoitamiseen.

5 Sääntelyn ennakoitavuus

Edellä mainitun avoimesti muotoillun ja tätä kautta laajaa harkintavaltaa viranomaiselle sälyttävän sääntelyn hyvänä puolena on sen mahdollistama tilanteiden kokonaisarviointi ja yksittäistapauksen olosuhteisiin nähden saavutettavat oikeudenmukaiset ratkaisut. Sen sijaan joustavat normit heikentävät säännönmukaisesti sääntelyn ennakoitavuutta, millä on erityistä merkitystä ottaen huomioon kaivosinvestointien pitkäjänteisyys ja oikeuksien varallisuusoikeudellinen luonne.
Jälkimmäinen ongelma liittyy mm. yleissäännösten (mm. 1 § ja 6 §) korostuneeseen merkitykseen lain velvoitteiden sekä lupaehtojen tarkemman antamisen kannalta. Tämä lähestymistapa muodostaa laillisuusperiaatteen kannalta oikeusvarmuusongelman. Tältä osin on syytä lisäksi huomioida vertauskuvana, että oikeusturvasyistä vastaavankaltainen yleissäännösten käyttö mm. hallintopakon yksinomaisena perusteena on rajattu pois ympäristönsuojelulain 84 § 4 momentilla, mikä on suositeltavaa myös ehdotetun kaivoslain osalta.

Joiltain osin olisi oikeusturvan kannalta suotavaa, jos perustelutasolla esitettyjä tarkentavia kriteerejä kirjattaisiin lain tasolle. Lisäksi niiltä osin, kun harkintavaraa ei lakitekstin tasolla voida tarkentaa, olisi toivottavaa, että ehdotuksen perusteluissa ennakoitaisiin esille tulevia tulkintatilanteita ja esitettäisiin niihin valmiita ratkaisulinjauksia. Erityistä huomiota tältä osin kohdistuu kaivosluvan esteeseen 39 §:ssä, joka pohjautuu yleisten ja yksityisten etujen väliseen yleiseen intressipunnintaan, jossa mm. perusteluissa ennakoidaan, ettei pienille tai lyhytaikaisille hankkeille enää välttämättä voitaisi myöntää lupaa. Säännös ei huomioi niitä tilanteita, joissa maanomistajien kanssa on sovittu alueen käyttöoikeudesta ja muodostaa muutenkin sisällöltään erityisen vaikeasti ennakoitavan säännöksen.

Ehdotuksen pyrkimys selkeyttää korvauksia ja muita suorituksia koskevia säännöksiä on lähtökohdiltaan positiivinen asia. Selkeät säännökset lisäävät oikeusvarmuutta ja ovat omiaan ehkäisemään konflikteja. Tältä osin on huomioitava, että vahinkokäsitettä käytetään sekä sen varallisuusoikeudellisessa että julkisoikeudellisessa ja kansankielisessä merkityssisällössä (mm. 8 §:ssä), mikä luo epävarmuutta normien sisällöstä. Olisi suotavaa, että esityksessä kiinnitettäisiin enemmän huomiota tiettyjen käsitteiden määrittelyyn silloin, kun nämä ovat merkittäviä säännösten sisällön kannalta (esim. alkuperäiskansaoikeudet).

Varausten kirjaus kiinteistötietojärjestelmään (KTJ) luo edeltä ennakoimattomia ongelmia kiinteistön arvostuksen kannalta, vaikkei varauksella ole tosiasiallista vaikutusta kiinteistön käyttöön. On suositeltavaa, että tätä kysymystä arvioitaisiin uudelleen.  Esityksessä on tuotu esiin, että lupamaksuihin on odotettavissa korotuksia (s. 63/I). Esityksessä olisi hyvä numeraalisesti ennakoida esitettyjä korotuksia esimerkein, jotta nämä olisivat eri intressitahojen arvioitavissa.

6 Kilpailunäkökulmat

Kaivosala toimii aivan erilaisessa kilpailutilanteessa nyt kuin vielä vuosikymmen sitten ja näin ollen on hyvä, että toimijoiden väliseen kilpailuun on esityksessä kiinnitetty huomiota. Alan kilpailukysymykset ovat korostetusti alan sisäisiä, jolloin tähän liittyvällä sääntelyllä ei ole suoraa perusoikeusulottuvuutta hankkeiden muiden intressitahojen perusoikeusulottuvuuksiin. Kilpailua koskevalla sääntelyllä on kuitenkin huomattava merkitys lakiuudistuksen toisena tavoitteena olevan alan toimintaedellytysten edistämisvelvoitteen osalta.

Kaivosoikeuden varallisuusoikeudellisten luonteenpiirteiden johdosta sillä, mikä taho on etusijalla hankkeeseen, on käytännössä erittäin suuri merkitys. Etusijajärjestystä ehdotetaan muutettavaksi 28 § 2 momentissa aikaperusteisesta sille taholle, jolla on valtaus pääasiallisen esiintymän alueella. Kyseessä on tältä osin hyvin periaatteellinen muutos, jonka vaikutuksia ei kuitenkaan tarkemmin ole arvioitu eikä perusteluissa ole esitetty seikkaperäisempiä perusteluja säännöksen tulkinnalle. Nämä säännöksen tulkinnanvaraiset seikat ovat omiaan johtamaan lukuisiin yhtiöiden välisiin riitoihin etusijasta esiintymiin, mikä heikentää kaivosoikeuden varallisuusoikeuspiirteille ominaista ennakoitavuusvaatimusta.

7 Hankkeiden rahoitusta koskeva sääntely

Malminetsintä- ja kaivoshankkeet ovat hyvin pääomaintensiivisiä toteuttaa ja tästä syystä hankkeiden rahoitukseen ja rahoitusmahdollisuuksiin tulisi kiinnittää lakiehdotuksessa erityistä huomiota. Ottaen huomioon, mitä edellä lausuttiin kaivosoikeuden varallisuusoikeudellisista kytkennöistä, olisi syytä arvioida miltä osin kaivosoikeudellisten lupien varallisuuspitoiset oikeudet on pidettävissä erillään toimintaan oikeuttavista luvista.

Kaivostoiminnan markkinat ovat muuttuneet olennaisesti vuodesta 1994, jolloin toiminta vapautettiin ulkomaisille investoinneille ETA-jäsenyyden myötä, ja jonka jälkeen kaikki suomalaiset kansalliset yhtiöt ovat valtaosin luopuneet aktiivisesta kaivostoiminnasta. Sen sijaan alalle on tullut uusia kansainvälisiä toimijoita, joiden tarve ulkopuoliselle rahoitukselle on huomattavasti suurempi kuin aikaisemmin oman taseen varassa toimineilla yhtiöillä. Ottaen huomioon tämä markkinamuutos, kaivosoikeuksien panttauksen mahdollistavan säännöksen poisto ja siirtyminen yrityskiinnityksen piiriin ei edistä kaivosalan etuja lakiuudistuksen tavoitteiden mukaisesti. Lisäksi kiinnitämme huomiota siihen, ettei näin merkittävää pantinhaltijoiden ja rahoittajien asemaan vaikuttavaa muutosta ole millään tavalla arvioitu lakiehdotuksessa.

Myös muilta osin kaivoslain elinkeino-oikeudellista ja varallisuusoikeudellista sääntelyä on käsitelty aivan liian vähän, ottaen huomioon että toinen lakiuudistuksen tavoitteista on ollut edistää kaivosalan toimintaedellytyksiä. Esimerkiksi osaomistuksen mahdollistaminen parantaisi joint venture -rahoitusjärjestelyiden toteuttamismahdollisuuksia, mikä tulisi huomioida jatkovalmistelussa. Myös osaomistuksen erillistä pantattavuutta tulisi tarkastella mahdollisuutena.

Helsingissä 2. joulukuuta 2008

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

Riitta Leppiniemi
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATIJA
Kari Marttinen, asianajaja, OTL
Asianajotoimisto Hammarström Puhakka Partners Oy, Helsinki

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tätä lausuntoa on valmisteltu ympäristöoikeuden asiantuntijaryhmässä.

Palaa otsikoihin